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农村信用社改革调研与思考

发布时间:2020-03-26 16:07:43 阅读: 来源:铜丝网厂家

近期笔者对2003年以来农村信用社改革试点情况进行了专题调研。总体印象是,尽管农村信用社担负着农民增收、农业发展和农村稳定的重大责任,但由于涉农金融具有收益低、成本高和风险大的特点,加上产权制度模糊,管理体制不顺,当前迫切需要进一步深化改革。通过对广西的样本分析,笔者建议试验省级统一法人的农村商业银行,在产权制度和管理体制两个关键环节上取得实质进展,有效化解和防范农村金融的系统性风险,实现可持续的政策性支农目标。

深化改革是大势所趋

新一轮改革试点取得了阶段性成果。 2003年6月27日,国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》下发,决定在浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏8省(市)率先进行农村信用社改革试点。2004年8月17日,国务院办公厅又下发了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》,包括广西在内的21个省(区、市)被增补到改革试点行列中。2007年8月10日,海南省农村信用社联合社在海口市挂牌,标志着农村信用社第一阶段的改革试点任务基本完成。除西藏外,全国30个省(区、市)、3万多家农村信用社都进行了程度不同的实践和探索。

截至2010年底,新一轮改革试点的阶段性成果包括:一是管理权限由中央下放到省级政府。北京、上海、天津、重庆和宁夏组建了农村商业银行,其余的25个省(区)则成立了省级农村信用社联合社(以下简称省级联社),农村信用社在地方上有了相对独立的管理机构。二是明确以股份制为主导方向。全国共组建了84家农村商业银行、216家农村合作银行和1976家县(市)农村信用社。此外,还有678家省级联社、地市联社和乡镇信用社。三是化解了部分历史包袱。中央和地方政府采取保值贴补息、税收优惠、央行专项票据和专项贷款等扶持措施,帮助1713个县级农村信用社全额消化了历年亏损挂账。四是初步改善了经营管理状况。农村信用社实现账面利润949亿元,计提资产减值损失前的资本利润率达到32.4%,高于银行业平均水平10个百分点以上。

新一轮改革试点把管理权交给省级政府,事实上并未理顺省、县两级法人管理体制。省级联社作为一种过渡性制度安排,在建章立制、不良清收和支农服务等方面发挥了一定的作用,但由于产权制度和管理体制不到位,造成信息不对称环节增多,省级联社被迫在保稳定的压力下过度依赖行政手段干预下级行(社)的经营管理活动。突出表现在:通过行政命令方式任命下级行(社)管理人员,管班子上越位;以最高经营管理机关的形式下达刚性指标,管规划上错位;对下级行(社)市场营销体系建设等方面支持不足,管服务上缺位。省级联社所面对的这些制度困惑,与建立产权清晰、管理规范的现代金融企业制度背道而驰。

需要指出的是,一个具有完整架构的农村金融系统,必须构建以资本为纽带、以股权为联结、以规则为约束的产权制度,具备一套自上而下的规范化管理体制。但从实际运行情况看,由于省级联社对县级社的治理关系没有理顺,个别下级行(社)的经营困难甚至扩大至全省,无形中放大了农村信用社的整体风险。从严格意义上说,过去九年农村信用社经营状况的好转,主要得益于改革试点政策的外力作用,而不是靠完善产权制度和管理体制等内生动力所取得的成果。

进一步深化改革是大势所趋。笔者以为,省级联社改革需要按照市场化规则,走出一条由小到大、由分到合的制度变迁之路。从这个突出问题着手,应该更容易取得效果,也会获得省级联社的广泛支持,避免农村信用社的系统性金融风险。早在2008年,银监会就已经意识到,集金融企业、行业管理和政府行政管理三项职能于一身的省级联社,出现了各种越位、错位和缺位现象。但是,省级联社的改革方向究竟在哪里,与下级行(社)保持一种怎样的关系,来自各方面的意见和思路并不统一。

从趋势上判断,进一步深化改革就是要以产权制度和管理体制为抓手,从顶层制度设计上构建一个完整的农村金融系统,在这个方向性问题上必须选准切入点。否则,树根不动树梢白摇。省级联社在市场化改革路径下走得越早越远,越能获得更大的发展空间。既然中央已赋予省级政府对农村信用社的管理权,就应该支持各地提出符合自身实际的改革模式,自主自愿地大胆尝试。监管部门应当适度放宽准入条件,鼓励各地的探索。只要有利于为农民、农业和农村提供金融服务,有利于化解和防范农村系统性金融风险,有利于提高整体运行效率和经营管理能力,各种改革模式都应当允许试验。

作者系北京大学中国地方政府研究院院长

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