改革红利尽升级瓶颈显开发区面临的转型压力-【新闻】

­　　编者按：2017年是全面深化改革的关键一年，持续深化重点领域和关键环节改革成为重中之重。新年伊始，国务院办公厅印发了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，这是我国第一个关于各类开发区的总体指导文件。该文件对开发区的功能定位做出明确要求，部署了今后做好开发区工作的重点任务。

­　　作为改革开放的产物，国家级经济技术开发区经历了30多年的快速发展，为我国的国民经济发展和对外开放事业作出了巨大贡献。但不可否认的是，随着土地、人力等生产要素成本的快速上涨，昔日的发展红利不断衰减，开发区正面临前所未有的转型压力。在经济发展的新常态下，如何落实新发展理念、改革体制机制、突破发展瓶颈、转换发展动能，已成为开发区必须正视的现实课题。

­　　经济压舱石作用凸显，要素红利渐失

­　　——开发区，再出发！(一)

­　　半月谈记者 毛振华

­　　219个国开区占我国经济总量11.5%

­　　今年是邓小平同志为我国首批国家级经开区之一的天津经开区题词30周年。30年前，邓小平同志来到该区第一家投产的外资企业——丹华自行车公司参观后，写下了“开发区大有希望”的题词。从此，国家级经开区开发开放驶上快车道。

­　　据中国开发区协会统计，截至目前，我国已有经国务院批准设立的国家级经开区和享有相同政策的特定工业园区219个，已由首批14个沿海开放城市扩展到全国31个省份。

­　　“国家级经开区无疑是我国先进制造业的聚集区和区域经济增长极。”中国开发区协会会长师荣耀说。219个国家级经开区2015年实现地区生产总值77611亿元，税收收入13062亿元，占到了我国经济总量的11.5%。

­　　受国内外宏观经济形势影响，国家级经开区的多个重要经济指标2015年增速出现放缓。不过，它在第二产业增加值、第三产业增加值、财政收入、税收收入和进出口总额这些主要经济指标上，依然占到全国的20.3%、6%、9.6%、10.5%和19.4%，无疑是保障地方乃至全国经济稳定增长的“压舱石”。

­　　三大贡献居功至伟

­　　半月谈记者近期在多个国家级经开区走访调研发现，经过多年发展，这些区域普遍具备了工业基础雄厚、世界五百强企业聚集、产城深度融合等外在特征。在天津经开区管委会主任王盛、宁波经开区管委会巡视员王一鸣、上海漕河泾开发区总顾问陈青洲等人看来，国家级经开区的最主要意义在于内在贡献，这主要体现在三个方面：

­　　一是为我国改革开放聚集了资本。王盛说，改革开放之初，我国经济发展最缺乏的要素就是资本。各个国家级经开区初期以利用外资为主，迅速成为跨国资本聚集地。正因此，国家级经开区大都成为当地的关键经济增长点，这一现象延续至今。

­　　天津经开区经济总量占到整个滨海新区的近一半。从摩托罗拉、三星、康师傅，到大众汽车、诺维信、霍尼韦尔，近百家世界五百强企业在该区投资项目230多个。仅2016年，就有总投资195亿元的一汽—大众华北基地、新增投资54亿元的一汽丰田生产线、总投资110亿元的中沙新材料园等一批外资项目落地。

­　　二是为我国新兴产业发展带来了人才和技术。国家级经开区作为中国对外开发开放的前沿，也是海外学子回国创业的首选。陈青洲说，上海漕河泾开发区的2500多家企业中，除去外资600多家、央企地方国企及科研院所200多家，剩下的1700家大都是归国留学生及本土人才创业企业，他们对新兴产业的敏感性强，创业的积极性也高。

­　　国家级经开区已成为我国无线通讯和计算机行业的主要聚集地。王盛表示，摩托罗拉在最辉煌时曾经带出了一支全国乃至亚太地区最优秀的通讯行业人才队伍，后来华为、小米等品牌的研发人员近八成都曾在摩托罗拉供职。

­　　三是为我国改革开放创新提供了可复制的经验。“国家级经开区的优势关键在于其背后的一套体制机制。”王一鸣指出，与经济高速增长相比，国家级经开区率先提出的开放理念、高效的政府运行机制、探索的市场经济做法才是更有价值的“大有希望”。

­　　土地有偿出让制度、审批制度改革、政府“一站式”服务等在目前看来通行的做法，很多都源自国家级经开区的解放思想，这在当时要冒很大风险。从产业开发区，到产业聚集区，再到产城融合区，国家级经开区始终引领中国区域经济发展的方向，担负着全国改革开放的探路者和试验田的重任。

­　　改革红利释放殆尽，转型升级瓶颈凸显

­　　随着国家级经开区步入“壮年”，发展的瓶颈逐渐显露。一些开发区基层干部反映，原有政策红利释放殆尽，土地、人口等生产要素成本快速上升，国家级经开区在经济“新常态”下正普遍呈现出增速下滑、转型困难等一系列问题。

­　　成都经开区管委会副主任程果说，有的国家级经开区对新产业、新业态的培育偏少，对研发企业的引导力度不够，区内政策缺乏创新活力。广州经开区管委会副主任孙学伟说，近年来，开发区普遍注重发展生物医药产业，为未来积蓄潜力，但生物医药这种新兴产业投资周期长、风险大、见效慢，整个开发区转型步伐变得迟缓。

­　　与此同时，追赶效应正被边际报酬递减规律取代。王盛说，国家级经开区30多年快速发展，很大程度上是追赶效应的结果。但随着追赶效应持续衰减，以招商引资形成大规模要素投入，推动经济增长的模式已进入到瓶颈期，投资边际效益递减效应显现出来。

­　　“可以招商的项目‘僧多粥少’毕竟有限，对于仍然主要靠外延式助力的开发区来说，发展空间正在缩小。”在烟台经开区管委会副主任闫庆华看来，首批国家级经开区普遍存在第二产业比重过大，研发和销售等高附加值环节占比低的问题，增长后劲不足。

­　　此外，要素成本上升，传统优势濒临丧失。在王盛等“老开发”人眼中，开发区是实体经济的晴雨表。在我国经济发展进入新常态后，实体经济正面临土地资源匮乏及人力成本上升的双重挤压，企业综合经营成本不断上升，作为实体经济主要承载体的开发区首当其冲。

­　　王盛判断，产业链中低端成本敏感型行业及企业选择开发区投资发展的比较优势已经基本丧失。这导致的直接结果就是，一些此类外资项目选择关闭在开发区的工厂或转移到成本更低的东南亚地区，而产业链和价值链高端部分仍然主要集中在部分发达国家。

­　　“转型升级是一个长期而艰难的进程，中国开发区短时间内建立起比较优势并不容易。”王盛感慨道。

­　　孙学伟还表示，近年来，康师傅方便面、可口可乐、青岛啤酒等销量增速均出现大幅下滑，而这些企业是国家级经开区的传统投资“大户”。快速消费品企业日子难熬，开发区同样难以独善其身。

­　　改革供给侧，引领新常态

­　　——开发区，再出发！(二)

­　　半月谈记者 毛振华

­　　当前，尽管国家级经开区进入发展瓶颈期，但毫无疑问的是，它们在我国新一轮转型发展中依然重任在肩。在对国家级经开区的走访调研中，半月谈记者发现，国家级经开区仍将是引领我国经济新常态的重要平台，实现供给侧改革的主阵地，以及推进新型城镇化的重要载体。

­　　为充分发挥国家级经开区在新时期的关键作用，释放发展活力，国家级经开区基层干部和专家纷纷呼吁，要多措并举，综合发力，推动开发区再创辉煌。

­　　发力点一：重塑制度创新优势，打造高效服务型政府标杆

­　　“国家级经开区是昔日改革的先行者，也依然要做未来改革排头兵。”天津经开区管委会主任王盛说，开发区应坚定不忘初心，在继续前进的道路上有所作为，不断摸索新时期制度创新优势，为闯过经济下行周期趟出一条可行的路径。

­　　烟台经开区管委会副主任闫庆华、南开大学经济与社会发展研究院副院长王迎军等认为，当前，国家级经开区在打造高效服务型政府上应有所作为，特别是在再造审批流程破解“万里长城”上。要进一步精简机构，减少管理层级，真正以服务而非单纯管理的面貌出现。统筹调配好市场各方面利益，构建起新型政企关系。同时，自身做好加减乘除：服务做加法，审批做减法，改革做乘法，干预做除法。

­　　发力点二：加快动能转换，发展动力变要素驱动为创新驱动

­　　对于二产过于集中的开发区而言，转型升级已是刻不容缓的战略选择。须坚决剔除不愿改、怕担责的心理，宁可承受一些眼前利益损失，也要为开发区的未来早做筹谋。当务之急应推动各国家级经开区率先从工业园区向科技园区转变，在转型升级中坚持腾笼换鸟与筑巢引凤相结合。

­　　而对于开发区存在的大量传统产业，关键是要推动其技术、工艺、产品升级。杭州经开区管委会副主任马佳骏指出，开发区深挖内部产学研合作潜力很有必要。他举例说，杭州经开区可用土地只有50多平方公里，仅学校就占了12平方公里。从生产角度看，学校对开发区贡献有限。但如果给予产学研一定政策倾斜，学校科研成果就有可能就地转化为生产力，为传统产业升级输送源源不断的技术与智慧。

­　　发力点三：政策与服务配套，构建创新创业高地

­　　创新创业是国家级经开区转型的又一契机。与城市中心高昂的办公租赁及生活成本相比，部分开发区反而存在新建办公楼宇闲置的问题。国家级经开区与双创融合，一方面，落户开发区的初创企业和新型技术是地方发展的潜在动力源；另一方面，开发区完善的办公配套环境与高效便捷的政府服务，为双创提供了优越的孵化环境，两者互为补充。

­　　记者在天津经开区采访获悉，该区为支持创业推出了“科技创新券”，创业者凭该券就能向服务机构购买创业辅导、法律咨询等服务，收到了不错的成效。如果经开区能给予更多类似创业扶持及融资帮助，初创企业的存活率将大大提升。

­　　发力点四：避免一哄而上造成产能过剩

­　　在房地产市场的疯狂中，制造业的国家产业根基作用越发凸显。闫庆华说，对于国家级经开区而言，保持高质量的制造业发展非常必要，不能因为其盈利性差而放弃，关键是在产业升级中促使制造业追求高端，确保其根基作用永不动摇。

­　　从宏观层面看，对现有开发区尤其是新建开发区进行功能划分很有必要。近年来，航空产业园、机器人产业园、大数据产业园、云计算产业园等不同概念先后成为不少开发区追逐的目标，真正实现关键技术突破的却凤毛麟角。

­　　“不要苛求一个模子刻出所有开发区。”中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军建议，国家级经开区应从城市建设的千城一面中吸取教训，选择合适的产业路径发展，避免一哄而上，警惕被国外IT企业“绑架”。

­　　河北省开发区协会会长胡仁还提出，目前多数国家级经开区在地方发展上一马当先，随着项目逐渐摆满，有扩区的迫切需求。他建议，将开发区合理扩区纳入制度化的评价流程中，而不是让开发区自己找“路子”，形成“灰色利益”寻租空间。

­　　求解三大考题：存与废、增与减、绿与黑

­　　——开发区，再出发！(三)

­　　半月谈记者 毛振华

­　　近期，九家国家级经济技术开发区负责人围绕当前国家级经开区发展面临的体制机制回归、政策功能弱化、绿色发展矛盾等焦点问题吐露心声。他们希望能将国家顶层设计与基层创新相结合，营造相对公平的区域发展环境，建立必要的退出机制，助力国家级经开区再创辉煌。

­　　存与废：开发区原有体制机制是否还要存续？

­　　与30多年前国家级经开区刚兴起时，百废待兴的干事创业环境不同，从当前体制机制看，开发区内制度化交易成本正在上升。随着机构职能从属、办事效率下降，开发区单独存在的必要性也变得越来越模糊。

­　　开发区原有的“不给、不管、不要”的扁平化、大部制政府构架非常适合产业及企业的发展。但现在，很多开发区要么与行政区合并，要么被行政区管辖，继而要求上下一致，就必须不断增设机构、职能，这就导致管理层级越来越多。

­　　我国东部某国家级经开区管委会负责人有一种突出的感受：过去各地举全市之力发展开发区，开发区工作通常是政府各项工作的重中之重。副市长或市委常委大都兼任开发区领导，政府重视加上社会关注，所有资源、政策都向开发区倾斜。但近年来，部分开发区进入到国家级新区框架中，尽管开发区依旧是主体，但新区出现后，开发区就与直通市级的体制之间出现断层，层次被压低，行政效率下降问题凸显。

­　　“开发区在较低的层次中如何发挥积极性和能动性？这是开发区面临的核心体制问题。”大连经开区管委会主任刘德春说，有人认为开发区灵活的体制机制容易滋生腐败，但二者之间显然并不能画等号。

­　　宁波经开区管委会巡视员王一鸣、烟台经开区管委会副主任闫庆华表示，开发区之所以能不断发展，靠的正是体制机制高效、灵活的优势。随着不少国家级经开区与行政区合并，原有体制优势有向传统政府回归的趋势。闫庆华以行政审批为例称，现在有的投资项目从审批到投产，短则18个月，长则两三年，企业根本等不起。

­　　多位开发区负责人认为，过分强调顶层设计，将使开发区失去原有的创新能力。实际上，中央强调的是顶层设计与基层探索有机互动，但现在的问题是，基层探索失败的责任如何划分。何为敢担当，何为乱作为，缺乏一条明显界限。如果开发区在体制机制上与传统政府无异，那么终有一天将被撤销，这也是基层开发区人所担心的。

­　　增与减：优惠政策是否能延续加码？

­　　近年来，原有政策优势的不断弱化让国家级经开区“带头人”们倍感焦虑。大家普遍担心，一方面部分开发区，特别是较为落后的开发区患上了优惠政策的“依赖症”，停滞不前；另一方面是发展较好的开发区，与新兴政策“洼地”间正在拉开差距，前进步履维艰。

­　　“如果没有政策优势，开发区会处在区域竞争的显著不利地位。”一位开发区负责人忧心忡忡地说。其实，各开发区都意识到不能养成政策“依赖症”，但从自贸区看，政策导向作用依然很强。作为印证的是，上海自贸区成立仅半年，新设企业就达7700多家，相当于其前身上海综合保税区20余年总和。

­　　不只是自贸区，有开发区负责人指出，近期高新区与国家自主创新示范区政策优势叠加，也展现出了强劲的发展势头。“顶层设计自上而下的推动作用非常强，如果只是开发区自下而上单兵作战，恐怕难以突破。”该负责人称。

­　　上海闵行经开区运营商上海地产闵虹集团执行董事、总经理冯晓明表示，国家级经开区经济体量大，产业、地域涵盖广，一旦国家需要采取经济调整举措，如去产能、降成本、补短板，选择国家级经开区作为抓手也更容易体现国家意志。这既兼顾了经济效益，也平衡了社会效益。从这个意义而言，对开发区进行必要的政策扶持依然是必要的，而且关乎大局。

­　　杭州经开区管委会副主任马佳骏、广州经开区管委会副主任孙学伟、刘德春等负责人也认同，开发区最终还是要从吃“政策的奶”转向吃“市场的奶”，寻找和培育内生动力。

­　　对于目前仍留在开发区以及今后希望落户开发区的企业来说，它们看中的绝不仅仅是优惠政策，更是对产业配套、区位优势、政府服务的综合考量。随着开发区自身优越性的不断释放，优惠政策的光芒最终将被覆盖掉，这样的开发区才是有自主创新发展能力的。

­　　绿与黑：青山绿水与经济发展是否矛盾？

­　　半月谈记者在调研中注意到，作为国内众多开发区中的排头兵，国家级经开区通过设置投资强度和提高招商门槛，启动“责任关怀”制度，加强环境综合整治，正在走出污染的拖累。但不容忽视的是，工业企业偷排、意外灾害带来的污染仍时有发生。

­　　“污水处理是摆在开发区转型发展面前的一道坎。”王一鸣说，宁波经开区每天要处理超过35吨污水，但对于一般刚起步以及县一级开发区来说，即便每天5到10吨的处理量都难以盈利。

­　　孙学伟指出，随着各地开发区产城融合的深入以及新型城镇化建设步伐的加快，反倒是越来越多开发区内投产多年的企业被新建居民区“包围”。后搬至此的居民提出了工厂搬迁的要求，类似社会矛盾在基层较为突出。由于企业搬迁费用高昂，开发区也束手无策。

­　　为寻求开发区环境治理的突破，一些国家级经开区选择了抱团取暖。2016年8月，由36个国家级经开区共同发起的中国国家级经开区绿色发展联盟在天津成立。

­　　“宁舍短期经济小账，也要保环保社会大账。”成都经开区管委会副主任程果表示，开发区不应是产业结构落后、发展方式粗放、生态环境污染的代名词，青山绿水与经济发展的矛盾结合体，而应是绿色发展的先行者、引领者。

­　　专家视角：更催老树发新枝

­　　——开发区，再出发！(四)

­　　半月谈记者 毛振华

­　　国务院办公厅近日印发的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》指出，必须进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的作用，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变。要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加强对各类开发区的统筹规划，加快开发区转型升级，促进开发区体制机制创新，完善开发区管理制度和政策体系，进一步增强开发区功能优势。

­　　激励与容错机制不可少

­　　要实现国家级经开区老树发新枝，首先要打破已经固化的思维定势及利益依赖，为进一步改革创新松绑。

­　　当前，国家级经开区说开放多，谈改革少，正面临新的体制束缚。国家信息中心中国智慧城市发展研究中心秘书长单志广、国家发改委产业经济与技术经济研究所所长黄汉权等专家认为，开发区一直以来扮演的都是改革先行军的角色，但在多年积累下来的“功劳簿”面前，部分开发区向前闯的干劲、拼劲在减弱。怕担责的心理“包袱”已经出现，改革开拓创新的积极性明显降低。如何建立新的改革激励机制及容错免责机制，成为当务之急。

­　　目前各界针对国家级经开区存与废的探讨表明，开发区需要重拾发展信心，把握发展机遇。同济大学发展研究院院长任浩说，在自贸区、保税区、高新区林立的今天，开发区亟须校准新的发展方向。

­　　上海漕河泾开发区总顾问陈青洲指出，当前国家级经开区应紧跟制造业变革趋势，巩固中国制造比较优势，在调整总量、优化增量、提升制造业自主创新能力上下工夫。

­　　专家普遍认为，在美国发力促进本国制造业回流的过程中，对国内实体经济领域进行合理有度的政策激励是必要的。2017年，自贸试验区红利在全国扩围将成为重头戏，考虑到各地发展不均衡，219个国家级经济技术开发区将成为承接载体，率先分享开放创新带来的红利。

­　　考核评价体系应更合理

­　　这些年来，招商引资始终是悬在国家级经开区头上的达摩克利斯之剑，因为这直接牵扯到能否做大经济总量，乃至国家级经开区之间的横向比较与评价。对此，国家行政学院教授汪玉凯提出，国家级经开区应探索从招商引资向“引资购商”转变。

­　　2014年底，国务院正式下发“62号文”，提出将对地方违规优惠税收政策进行统一清理，曾引发不少开发区强烈反弹。汪玉凯表示，“引资购商”战略是指根据实体经济产业链转型升级的需要，获取世界技术领先企业所有权。目前，我国已拥有一批具有相当实力的国家级经开区，完全可以以它们为投资主体，对全球的行业顶尖企业发起投资、并购，并按自身产业布局的需要，将企业引入区内。

­　　针对开发区、高新区、自贸区等不同创新体制之间的评价体系建设，中欧陆家嘴国际金融研究院执行副院长刘胜军表示，以制造业立足的开发区，其经济增速很可能难以媲美以技术、知识密集型产业为主的高新区及以外向型经济为主的自贸区。未来，国家对开发区的综合考核与评价如何展开，也需通盘考量，合理定性。

­　　拒绝产城割裂才能走更远

­　　国家级经开区不应只是工厂林立的工业“森林”，还要有人气、有生机、有活力。为此，专家建议要加快国家级经开区的产城融合，避免开发区沦为一个个“空城”“睡城”。

­　　任浩说，仅靠厂房、机器难以留住人才，未来的开发区应当是产业与城市的完整融合体。不但应有基本的生活配套，还应有丰富的文化生活、一定的历史积淀和成熟的商业配套。

­　　成熟的开发区可以吸引更多的年轻人定居、创业、发展。越来越多人群定居将衍生出第三产业需求，从而创造出更多就业机会，聚集更多人群。在产业的互相促进中，开发区才能得到长远发展。

­　　此外，面对侵袭国内众多城市的雾霾困扰，主要承载工业经济发展的国家级经开区也须有所作为。

­　　中国工程院院士、清华大学环境学院教授钱易说，国家级经开区绿色发展的目标应是打造生态工业园区。园区中的所有工业企业都应积极推行清洁生产，不同工业企业之间要实现共生代谢以及物质、能量的梯级利用，同时园区应实现基础设施的共享。

­　　专家还建议要严格限制国家级经开区的污染排放。中国社会科学院西部发展研究中心副主任、秘书长陈耀等专家就提出，探索在国家级经开区建立退出机制，对环境污染实行一票否决，使污染者付出应有的代价。

责任编辑：郑莉莉

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